Projet de loi de finances pour 2005 : Logement (extrait)

Avis n° 76 (2004-2005) de M. Thierry REPENTIN, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 25 novembre 2004.

La programmation concernant le parc privé

L'article 50 prévoit la programmation de moyens budgétaires en faveur du parc locatif privé. Afin de produire une offre nouvelle de logements locatifs privés à loyers conventionnés ou réglementés de 200.000 unités en cinq ans et pour remettre sur le marché des logements vacants, cette disposition propose de doter l'Agence nationale pour l'amélioration de l'habitat (ANAH) de crédits supplémentaires, c'est à dire en plus de ceux qui couvrent ses activités régulières, à hauteur de 70 millions d'euros en AP et CP pour 2005 puis, de 2006 à 2009, de 140 millions d'euros. Ces moyens supplémentaires devraient permettre à l'Agence de multiplier par deux le nombre de logements locatifs privés mis sur le marché tous les ans^5(*).

A titre personnel, votre rapporteur pour avis regrette cependant que la hausse de ces dotations ne soit pas exclusivement tournée vers la production d'un parc locatif privé conventionné. En effet, l'article 50 du projet inclut également la production de logements privés à loyers réglementés. Or, selon votre rapporteur pour avis, sous ce qualificatif pourraient être comptabilisés des logements « banalisés » du parc privé, y compris des logements financés au moyen de l'amortissement « Robien ». Il estime donc qu'il est préférable de viser la production de logements à loyers conventionnés, qui sont plus adaptés aux besoins des ménages disposant de faibles ressources.

Enfin, même si votre rapporteur pour avis ne peut que se réjouir de cette hausse conséquente des moyens d'intervention de l'ANAH, il tient à rappeler que cette évolution intervient après deux années de recul, marquées par des gels de crédits, des annulations et surtout une réduction importante du volume de ses moyens budgétaires en 2003, qui se situaient à 404 millions d'euros en AP en 2002 contre 304 millions en 2003.

* ⁵ Ses concours ont conduit à la production d'une offre nouvelle de 17.200 logements locatifs privés en 2003, dont 7.700 conventionnés.

La réforme du DU PTZ

L'article 67 du PLF 2005 propose une réforme d'ampleur du prêt à taux zéro, qui concerne son mode de financement, son ouverture au logement ancien et le montant du prêt sans intérêt versé aux bénéficiaires.

1. Description du PTZ ancienne version

Le prêt à taux zéro^14(*) constitue l'un des principaux mécanismes d'aide à l'accession à la propriété des ménages modestes.

Il offre aux particuliers un financement complémentaire pour leur permettre de réaliser des opérations de construction ou d'acquisition d'un logement neuf ou d'acquisition-amélioration de logements anciens, à condition que les travaux effectués représentent au moins 35 % du coût total de l'opération. Le PTZ s'adresse également aux personnes souhaitant entrer dans un dispositif de location-accession, sauf si le logement est financé au moyen d'un PSLA. Le PTZ est versé, sous forme d'une avance remboursable sans intérêt aux personnes physiques qui acquièrent un logement pour l'occuper à titre de résidence principale et qui n'ont pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux années précédentes.

Le PTZ n'ouvre pas droit, en tant que tel, à l'aide personnelle au logement (APL). En revanche, si le plan de financement de l'opération comporte un prêt conventionné ou un prêt conventionné garanti par l'Etat (prêt à l'accession sociale - PAS), l'accédant peut, sous certaines conditions, bénéficier de l'APL. S'il est associé à un prêt à l'accession sociale, le PTZ doit alors bénéficier de la garantie du fonds de garantie à l'accession sociale (FGAS).

Pour bénéficier d'un PTZ les ménages doivent disposer de ressources inférieures à un plafond, les revenus pris en compte étant désormais ceux de l'année N-1^15(*), alors qu'il s'agissait, avant l'année 2003, des revenus de l'année N-2. Les plafonds de ressources varient en fonction du nombre de personnes recensées dans le ménage et de la zone d'implantation du logement. En outre, en fonction de leurs revenus, les ménages peuvent bénéficier d'un différé pour le remboursement du prêt, qui peut porter sur la totalité ou une partie du prêt, pour des délais allant de 72 mois à 216 mois.

Comme votre commission l'a souligné dans les précédents rapports pour avis sur les crédits du logement, le PTZ est un outil très efficace d'accession sociale à la propriété car il permet à plus de 100.000 ménages d'accéder chaque année à la propriété. Les catégories socioprofessionnelles qui bénéficient le plus du PTZ sont les ouvriers (31,6 % du total), les employés (30 %) et les professions intermédiaires (21,7 %). Près de 60 % des bénéficiaires ont un revenu inférieur à 2,5 SMIC. Le PTZ offre également un apport décisif pour faciliter la primo-accession, plus de 70 % des bénéficiaires ont moins de 35 ans, et, selon les statistiques fournies par le Ministère du logement, une grande part de ménages sont des primo-accédants.

Les plans de financement moyens des acquisitions immobilières permises par le PTZ, résumées pour l'année 2004 dans le tableau reproduit ci-dessous, permettent de faire ressortir que le prêt sans intérêt fait diminuer les taux d'effort moyen des ménages (hors aides personnelles au logement) qui se lancent dans une opération d'accession à la propriété.

Plan de financement moyen, émissions en 2004 (de janvier à fin juin)

Source : SGFGAS (1) : y compris épargne-logement si elle existe.

(2) : montant déclaré de la 1ère mensualité tous prêts confondus

Sur la base de ces données, il convient également d'indiquer que 60 % des ménages titulaires d'un PTZ sont éligibles à l'APL.

Enfin, votre rapporteur pour avis relève que le PTZ facilite les opérations d'accession à la propriété dans des zones où les marchés de l'habitat sont tendus : en 2003, 10,8 % des PTZ ont été émis dans la région Rhône-Alpes, 10,2 % dans les Pays de la Loire et 9,4 % en Île-de-France.

Votre commission ne peut cependant que regretter la chute du nombre de bénéficiaires de PTZ enregistrée depuis 1996 (140.000 à cette date), qui s'explique par les baisses de crédits qui ont frappé ce dispositif et par la réduction du nombre de ménages éligibles. En outre, malgré les éléments positifs relevés ci-dessus, votre rapporteur pour avis note que la non-actualisation des plafonds de revenus depuis la création en 1995 du PTZ a réduit année après année son efficacité économique et sociale.

* ¹⁴ Créé par le décret n° 95-1064 du 29 septembre 1995 modifiant le code de la construction et de l'habitation et portant création d'une aide de l'Etat à l'accession à la propriété pour l'acquisition d'une résidence principale.
* ¹⁵ Depuis le décret n° 2003-1391 du 31 décembre 2003 relatif aux conditions de contrôle de l'octroi de l'avance aidée par l'Etat pour la construction, l'acquisition et l'amélioration de logements en accession à la propriété et modifiant le code de la construction et de l'habitation.

2. La réforme proposée cette année

Le Gouvernement a souhaité réformer cette année le PTZ afin de modifier son mode de financement et de le rendre, selon les termes de M. Marc-Philippe Daubresse, plus familial, plus social et plus tourné vers l'ancien.

Le PTZ voit son mode de financement modifié. Actuellement, le coût de l'absence d'intérêt est pris en charge par l'Etat au moyen de subventions versées aux établissements de crédit. A ce titre, la loi de finances pour 2004 avait prévu, sur le chapitre 65-48/40, 550 millions d'euros en AP et 525 millions en CP. En vertu de l'article 67 du PLF 2005, l'absence d'intérêt serait désormais compensée par un crédit d'impôt, sur une durée de cinq ans^16(*), au titre de l'impôt sur les sociétés accordé aux banques, qui distribueront le nouveau PTZ (dit « PTZ+ »). L'effort financier que l'Etat devrait consacrer à ce nouveau produit passera de plus de 500 millions d'euros par an à 1,4 milliard d'euros dans cinq ans. Toutefois, afin de permettre le financement des opérations décidées à la fin de l'année 2004, le PLF 2005 prévoit l'inscription 265 millions d'euros en crédits de paiement. La hausse des dépenses prévues en faveur du PTZ, dépenses désormais fiscales et non plus budgétaires, s'explique par le fait que ce produit voit également ses modalités d'attribution réformées.

Le PTZ sera tout d'abord ouvert aux logements anciens, sans obligation de travaux. L'ancien ne représente aujourd'hui que 11 % des PTZ alors que près de 60 % des acquisitions immobilières sont, en France, réalisées dans ce secteur.

En outre, la réforme proposée prévoit une hausse du montant du prêt sans intérêt versé au ménage, cette revalorisation de la subvention sans intérêt augmentant avec la taille du ménage, comme le montre le tableau ci-dessous.

Montants de prêt en euros pour l'acquisition d'un logement neuf

Source : Ministère délégué au logement et à la ville

Pour l'application aux logements anciens, la réforme prévoit d'appliquer une décote de 10 % en zone A, 20 % en zone B et 25 % en zone C sur les montants de PTZ par rapport aux montant prévus pour le neuf.

Montants de prêt en euros pour l'acquisition d'un logement ancien

Source : Ministère délégué au logement et à la ville

Le profil de remboursement des ménages dont les revenus sont compris entre 1,6 SMIC et 2,3 SMIC est, quant à lui, très légèrement amélioré.

Conditions de remboursement

Source : Ministère délégué au logement et à la ville

Enfin, les plafonds de ressources sont revalorisés afin d'augmenter le nombre de ménages éligibles au PTZ.

Évolution des plafonds de ressources (revenus exprimés en SMIC)

Source : Ministère délégué au logement et à la ville

Au total, selon les estimations fournies par le Gouvernement, ces réformes devraient permettre à 250.000 ménages, pour la plupart primo-accédants, d'accéder chaque année à la propriété, contre 100.000 en 2003. Les caractéristiques précises de délivrance du PTZ « nouvelle formule » et ses modalités d'attribution seront définies par un décret, l'entrée en vigueur du nouveau dispositif étant prévue pour le 1^er février 2005.

Votre rapporteur pour avis ne peut qu'approuver l'augmentation du nombre de ménages éligibles au PTZ. Cependant, à titre personnel, il tient à remarquer que la modification du mode de financement du PTZ, même si elle n'emporte aucune conséquence pour les ménages et leur droit à obtenir un PTZ, va constituer un chèque sur l'avenir, et notamment sur les prochains exercices budgétaires, assez lourd puisque le Gouvernement estime la perte de recettes fiscales à environ 1,4 milliard d'euros par an.

En outre, votre rapporteur pour avis relève que même si le montant des prêts sans intérêt à été augmenté (de +4,9 % à +24,1 %) ce rééquilibrage ne saurait à lui seul compenser la flambée de l'immobilier enregistrée entre 1998 et 2004, les prix des logements anciens ayant progressé, selon les dernières estimations de l'INSEE rendues publiques le 1^er décembre dernier^17(*), de 59,8 % (en euros constants) pour la France métropolitaine et de 68,7 % pour les appartements à Paris, les niveaux de prix au mètre carré ayant quasiment rattrapé ceux atteints en 1990.

* ¹⁶ Cette durée était initialement de sept ans et l'Assemblée nationale a souhaité la ramener à cinq ans.
* ¹⁷ INSEE Première, n° 991 - décembre 2004, « La hausse des prix des logements anciens depuis 1998 ».

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Source : http://www.senat.fr/rap/a04-076-14/a04-076-14.html : pour consulter l'ensemble du document