Une grande politique nationale du logement relève nécessairement de l'État, même si elle doit être relayée par l'initiative privée. La libération du foncier, préalable indispensable à la relance de la construction, fait toutefois partie des compétences décentralisées auprès des communes. Il appartient donc à I'Etat de veiller à ce que les plans locaux d'urbanisme ne constituent pas des obstacles à l'offre de logements. Les dispositions qui l'autorisent à intervenir figurent dans l'arsenal législatif.

La crise quantitative de l'offre de logement est la résultante d'une addition de facteurs dont le foncier n'est pas le moindre. La fiscalité, le taux de crédit et les modes de protection en constituent sans doute les éléments complémentaires. Cette insuffisance du rythme de construction n'est pas nouvelle. Elle a fait l'objet, notamment, d'un rapport du groupe de travail sénatorial présidé par Dominique Braye en 2005 ( Facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement »).

Les constats se succèdent, en définissant chacun des orientations majeures, mais les véritables réponses de la puissance publique se trouvent dans les dispositions législatives et réglementaires : elles seules permettent à l'ensemble des participants à l'acte de construire de prendre les mesures propres à améliorer la situation. En effet, même si l'on considère que les moyens traditionnels d'intervention de l'Etat s'avèrent insuffisants, une politique nationale du logement relève de ses pouvoirs régaliens. Elle ne peut aboutir que si un certain nombre de mesures concrètes sont prises, dont les temps de réponse sont nécessairement longs puisque dépendants de l'administration territoriale de la République.

Ainsi, une circulaire du 14 février 2006 (UHC / Paragraphe 3 n°2006-12) adressée à mesdames et messieurs les préfets de Région, les directeurs Régionaux de l'Equipement, les préfets de Département ainsi qu'aux Directeurs Départementaux de l'Equipement, évoque sans ambiguïté "une crise du logement exceptionnelle" et précise que le Gouvernement "a placé la relance de la production de logements au rang de ses toutes premières priorités". Mais le ministre ajoute : "Aussi utiles qu'elles soient; ces initiatives de l'État ne seront efficaces que si elles sont relayées au niveau local et en particulier si les documents d'urbanisme permettent effectivement cette relance de l'offre de logement".

Nous abordons là le point essentiel de l'organisation des sols en France, qui constitue d'abord une compétence décentralisée, relevant des communes ou des intercommunalités, même si l'Etat se doit d'être le garant des grands équilibres, plus particulièrement sur la question du logement. Comment un rythme de construction significatif peut-il être mis en œuvre si les documents d'urbanisme municipaux constituent un obstacle au développement de la construction ?

La mise en œuvre des PLH (programmes locaux de l'habitat), qui doit aboutir à leur compatibilité avec les PLU, constitue un enjeu fort mais reste lent et la circulaire précitée va jusqu'à menacer certaines communes dans lesquelles l'application du PLH serait remise en question : « Vous recourrez aux dispositions de l'article L 123-14 du code de l'urbanisme qui vous autorise à vous substituer à la commune pour procéder à la révision ou à la modification » du POS (Plan d'Occupation des Sols) ou du PLU.

On le voit, les limites de l'action publique peuvent être rapidement atteintes et le secteur privé ne peut pas remplacer l'autorité compétente en matière d'organisation des sols !

La loi du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement contient plusieurs dispositions tendant à permettre concrètement le développement de l'offre du logement. Nous en citerons trois :

• Le nouvel article L123-12-1 du code de l'urbanisme prévoyant l'organisation d'un débat au sein du conseil municipal sur les résultats de l'action du PLU au regard de la satisfaction des besoins en logements et, le cas échéant, de l'échéancier prévisionnel de l'ouverture à l'urbanisation des zones à urbaniser ainsi que la réalisation des équipements correspondants.
  Tant qu'un mouvement massif ne sera pas engagé en faveur de la création de foncier à bâtir, les acteurs de la construction ne peuvent pas se mobiliser efficacement.

• L'article L123-2-d du code de l'urbanisme : les maires peuvent délimiter les secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements locatifs. Les élus ont même des choix dans leur orientation de leur politique de logement (accession, locatif) à condition toutefois que ce dispositif soit effectivement inséré dans les documents d'urbanisme.

• Les OIN (Opérations d'intérêt National) : l'article premier de la loi ENL dispose que l'Etat lui-même va relancer le processus de création foncière par des décrets qui, jusqu'au 1er janvier 2010, pourront délimiter les secteurs propres à développer des programmes de construction en consultation avec les communes et les EPCI (Etablissements Publics de Coopération Intercommunale). Il s'agit, là encore, de mesures très concrètes par lesquelles des établissements publics constitués à cet effet, vont lancer de vastes programmes d'aménagement sur l'ensemble du territoire, permettant d'assurer un rythme pertinent de construction de logements.

Ces quelques mesures constituent des réponses significatives de la puissance publique mais elles ne seront réellement lisibles que dans quelques années et à condition que d'autres leviers soient également mis en œuvre, notamment sur les modes de financement ainsi que sur la fiscalité.

* Pierre Cain est professeur de droit spécialisé dans le secteur de l'immobilier à l'université Paris XII.

Salon National de l'Immobilier du 10 au 13 avril 2008
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