Préoccupée par la grave crise des marchés immobiliers et fonciers et par ses conséquences sur l'accès des ménages au logement, la commission des affaires économiques du Sénat a créé, au début de l'année 2005, un groupe de travail chargé d'émettre des propositions susceptibles de contribuer à la résorption de cette crise, dans la perspective de la discussion prochaine au Parlement du projet de loi « Habitat pour tous ».

Ce groupe, composé de seize membres, a ainsi procédé, tout au long du premier semestre 2005, à l'audition d'une cinquantaine de personnalités, dont M. Marc Philippe Daubresse, alors ministre délégué chargé du logement et de la ville, et d'un grand nombre de professionnels des secteurs du foncier et du logement, d'organisations représentatives des bailleurs et des locataires ainsi que d'universitaires.

Ce groupe de travail a eu à coeur de se forger une opinion aussi précise que possible sur la situation des marchés fonciers et immobiliers afin de définir des solutions pragmatiques visant à lever les points de blocage identifiés par les différents acteurs.

I. LA « CRISE » DU FONCIER

L'insuffisante mobilisation des terrains disponibles et la flambée des prix du foncier apparaissent comme des données majeures de l'actuelle crise du logement.

Paradoxalement, au moment où l'on évoque une « crise du foncier », les mises en chantier de logements ont connu, en 2004, un record inégalé depuis 20 ans, qui devrait être battu en 2005, puisque 375.500 à 387.000 logements devraient être produits^1(*).

Malgré cette relance de la construction, force est de constater que le foncier est identifié par de nombreux élus et professionnels comme la clé ou l'obstacle à la réalisation de programmes de logements, notamment sociaux. La plupart des personnes auditionnées par votre groupe de travail s'accordent à dire qu'il n'existe pas, en France, de pénurie de foncier brut, à l'inverse d'autres pays européens. La pénurie concerne, en réalité, l'offre de terrains mis sur le marché au regard de la demande de logements.

A. LA FLAMBÉE DES PRIX DU FONCIER

Un phénomène de très forte hausse du prix des terrains à bâtir est observé depuis quelques années, dont certaines des caractéristiques sont tout à fait nouvelles. En effet, contrairement à la crise spéculative des années 1990, cette augmentation touche toutes les régions, et non seulement la région parisienne et le sud-est. De surcroît, élément également nouveau, on observe une hausse forte et prolongée des prix des terrains à bâtir en périphérie des villes.

En dépit de l'absence, fort regrettable, de données statistiques exhaustives concernant le marché foncier, sur laquelle votre rapporteur reviendra, quelques chiffres permettent de mesurer l'ampleur du phénomène. La hausse globale du prix du terrain à bâtir est estimée à 40 % entre 1999 et 2004^2(*), avec une accélération récente, puisqu'elle est de 22,4 % en 2004 d'après certaines estimations^3(*). Dans le même temps, le prix de la terre n'a augmenté que de 20 % en cinq ans. Les terrains à bâtir se négocient, en moyenne, à 76.000 euros l'hectare, soit 17 fois plus cher que les terres et prés.

Cette hausse touche d'abord la région parisienne et le Sud-est, qui constituaient un quart des ventes en 2003 et en concentrent un tiers en 2004. Toutefois, elle concerne désormais également toutes les régions. Ainsi au sein de l'aire urbaine de Tours^4(*), le prix au mètre carré des terrains destinés à la construction individuelle a progressé de 63 % entre 2000 et 2003, tandis que, dans l'agglomération messine, les prix ont augmenté d'environ 40 % en cinq ans^5(*).

Dans ces conditions, le prix des terrains devient un facteur de discrimination sociale et un frein à l'accession à la propriété des ménages, les moins aisés s'installant en deuxième puis en troisième couronne des villes, en raison de la hausse des prix en centre villes. Non par choix mais par défaut, les primo-accédants se reportent sur les territoires ruraux, à 20, 40, 60 kilomètres des centres urbains, là où le foncier est relativement bon marché.

Dans le même temps, l'étalement urbain progresse ainsi fortement. De 1999 à 2004, les constructions de maisons individuelles en lotissement ou en zone d'aménagement concerté sont passées de 50 à 35 % au profit de celles réalisées sur des terrains isolés, en diffus^6(*). Sur les 198.000 maisons construites en 2003, plus de 152.000 ont été construites en secteur diffus et seulement 46.000 en lotissement^7(*).

En outre, ce sont désormais les prix des terrains à bâtir en périphérie des villes qui augmentent fortement : ainsi pour les maisons individuelles, en périphérie des agglomérations de plus de 130.000 habitants, les prix sont passés de 60.000 à 83.000 euros entre 1999 et 2002, soit une hausse de 38 %. Dans ces conditions, le prix du terrain peut peser jusqu'à 50 % du budget global de construction d'une maison par un particulier. Il y a trois ans, ce prix ne représentait que 30 %^8(*).

B. UNE OFFRE DE TERRAINS DISPONIBLES INSUFFISANTE AU REGARD DE LA DEMANDE DE LOGEMENTS

Ce phénomène de hausse des prix s'explique, de manière classique, par un déséquilibre entre l'offre et la demande. La demande de logements est en effet durablement élevée, pour les raisons qui seront expliquées plus loin. Quant à l'offre, plusieurs facteurs tendent à la raréfier. Tout d'abord, l'offre de terrains constructibles dépend des décisions communales. Celles-ci sont elles-mêmes largement tributaires de nombreux facteurs : législation nationale fortement évolutive nécessitant un apprentissage permanent, insécurité juridique liée aux nombreux recours contre les documents d'urbanisme et les autorisations de construire, capacité financière des communes à assurer les équipements publics, difficulté à faire accepter de nouveaux projets de constructions auprès des populations.

Cette offre est ensuite fonction du comportement des vendeurs. D'après un certain nombre d'observateurs du marché foncier, on assiste à des phénomènes de rétention foncière. Celle-ci est favorisée par une fiscalité quasiment indolore pour la détention, et fortement dégressive dans le temps pour la taxation. La hausse des prix du foncier peut ainsi générer des comportements spéculatifs : les terrains périurbains restent en friche dans l'attente d'un changement de nature et d'une opportunité de vente au prix fort. Face à une forte demande, une spirale à la hausse se forme autour de la rareté de l'offre, de la hausse des prix qu'elle entraîne et des profits qu'elle peut générer pour les vendeurs. Enfin, certains vendeurs de terrain nu, encouragés par la jurisprudence relative à l'expropriation, peuvent être tentés d'aligner leur prix sur ceux des terrains voisins aménagés, sans prendre en compte le coût de l'aménagement du terrain.

Dans ces conditions, le foncier peut devenir un obstacle à la diversité de l'habitat et à la mixité des fonctions : le logement est en concurrence avec d'autres usages du sol, producteurs d'une richesse immédiate, à l'instar des activités économiques, la production de logements étant quant à elle source de coûts supplémentaires en équipements et services collectifs. Cette compétition pour l'occupation de l'espace engendre un renchérissement des terrains qui tend à évincer les opérations les plus difficiles à équilibrer, notamment celles liées au logement social. De manière plus générale, elle pèse à la hausse sur les prix de sortie des biens.

Face à cette situation, il revient aux collectivités territoriales, compétentes en matière d'urbanisme, d'aménagement, et d'action foncière, de mettre en oeuvre des politiques ambitieuses. L'échelon le plus pertinent pour mener de telles politiques est, selon votre groupe de travail, intercommunal, mais toutes les collectivités doivent se mobiliser, notamment financièrement, afin de créer des outils efficaces, comme les établissements publics et les observatoires fonciers, à même de permettre une régulation du marché foncier sur le long terme. A court terme, il n'en demeure pas moins qu'un certain nombre de mesures ont été identifiées par votre groupe de travail comme devant accompagner très rapidement la mise en oeuvre des objectifs du plan de cohésion sociale.

II. LES CARACTÉRISTIQUES DE LA CRISE IMMOBILIÈRE

La crise du secteur immobilier que traverse la France depuis la fin des années 1990 se caractérise également par une flambée du prix des logements, neufs et anciens, et par une véritable envolée des loyers du secteur privé, en particulier dans les zones à fort pouvoir d'attraction économique et universitaire ou en croissance démographique. Cette évolution doit néanmoins être mise en perspective.

En effet, les facteurs de cette actuelle explosion des prix ne sauraient être assimilés à ceux de la bulle immobilière à laquelle la France a été confrontée à la fin des années 1980. Même si ces deux cycles immobiliers revêtent les mêmes manifestations, il convient de rappeler que la crise de 1990-1991 avait des origines spéculatives. De l'avis de la très grande majorité des personnes auditionnées par votre groupe de travail, la progression des prix enregistrée depuis 1998 ne résulte pas d'opérations de nature spéculative mais d'un décalage important entre l'offre et la demande de logements. En quelque sorte, le marché immobilier serait équilibré mais à un haut niveau de prix. Ce phénomène n'est, au demeurant, pas circonscrit à la France puisque l'Espagne, le Royaume-Uni ou même les Etats-Unis connaissent des tendances similaires^9(*).

S'agissant de la situation française, ce déséquilibre entre l'offre et la demande s'explique d'abord par l'insuffisante construction de logements au cours de la deuxième moitié des années 1990, insuffisance que les dispositifs d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs ne sont pas parvenus à enrayer.

Parallèlement à ce ralentissement de l'offre, les besoins en logement des Français ont fortement augmenté. D'une part, les demandeurs de logements sociaux ont fortement augmenté au cours des dernières années, vraisemblablement sous la double pression de l'envolée des loyers et de la flambée des prix de l'immobilier, puisque leur nombre était estimé à un million en 2002, dont 40 % sur la seule agglomération parisienne, alors que l'offre locative sociale neuve diminuait constamment (80.000 nouveaux logements sociaux en 1994 contre 45.000 en 2002). D'autre part, les besoins des Français en matière de logement sont devenus plus importants en raison d'évolutions socio-démographiques. Selon une étude de l'INSEE^10(*), le niveau de la demande de logements croît avec l'évolution du nombre de ménages. Ainsi quand la taille des ménages diminue, leur nombre augmente plus vite que la population. Or, depuis 1975, le ménage moyen français a perdu une demi-personne.

Cette évolution est liée à plusieurs facteurs sociologiques. En premier lieu, les phénomènes de décohabitation conduisent les jeunes à partir plus tôt du foyer parental et donc à chercher un logement. En deuxième lieu, le vieillissement de la population amène les personnes âgées à rester plus longtemps dans leur logement. Enfin, la moindre durabilité des couples mariés et le plus faible attrait pour la vie en couple conduisent, là encore, à pousser vers le haut la demande de logement. Comme le précise l'INSEE, en prolongeant ces tendances, les niveaux annuels de construction neuve permettant d'équilibrer les besoins nouveaux sont estimés à 320.000 logements neufs entre 2000 et 2004 (soit 16.000 logements de plus par an par rapport à la moyenne 1990-1999) avant de commencer à diminuer à 290.000 entre 2005 et 2009

De ce point de vue, votre groupe de travail ne peut que se féliciter des chiffres de la construction pour l'année 2004, puisque ce sont plus de 360.000 logements qui ont été mis en chantier pour cette année, soit une augmentation d'environ 16 % par rapport à l'année précédente. Comme le note l'INSEE^11(*), ce niveau constitue un record puisqu'il faut se reporter à l'année 1982 pour retrouver un chiffre supérieur à 350.000 logements mis en chantier. Votre rapporteur tient néanmoins à souligner que, dans le même temps, la part du nombre de logement locatifs à loyers plafonnés dans ce total a fortement diminué.

Votre groupe de travail ne peut que former des voeux pour que cette accélération de la construction se confirme au cours des prochaines années, à un niveau aussi important afin de satisfaire les besoins des Français et pour rattraper les déficits accumulés au cours des années 1990.

A. UNE ÉVOLUTION QUI FRAGILISE LE POUVOIR D'ACHAT DES MÉNAGES

Outre les difficultés qu'elle fait naître pour l'accès à l'habitat des personnes les plus défavorisées, la crise actuelle du logement contribue à fragiliser le pouvoir d'achat des ménages.

D'une part, s'agissant des locataires, en particulier du secteur privé, votre groupe de travail note que les loyers ont continué à progresser plus fortement que l'inflation en 2002, 2003 et 2004, en raison notamment du dérapage de l'indice du coût de la construction, dont l'augmentation annuelle a atteint 4,8 % au dernier trimestre 2004. La progression de cet indice, sur lequel sont assises les indexations des loyers des logements soumis à la loi de 1989, s'explique par la hausse continue du coût de la construction, tiré par l'évolution du prix des matières premières qui est liée notamment à la demande croissante d'acier de la Chine. En outre, même si l'effet est plus marginal, le renforcement des normes techniques s'appliquant aux logements neufs vient augmenter d'autant le prix des nouvelles constructions, qu'il s'agisse des exigences sanitaires en matière de plomb, d'amiante ou de termites, de la sécurité avec le « diagnostic gaz » ou « risques technologiques et naturels » ou des nouvelles normes en termes de développement durable. Dans le même temps, les aides au logement, qui s'adressent aux ménages économiquement les plus fragiles, ont été trop faiblement revalorisées pour faire face à cette progression des loyers. Cette double évolution a ainsi contribué à faire progresser de manière significative les taux d'effort des ménages, plus particulièrement des plus démunis.

D'autre part, l'évolution des prix immobiliers a également rendu plus difficile l'accès à la propriété des ménages français. Malgré les améliorations récentes du prêt à taux zéro, on note une éviction progressive des primo-accédants, qui ne représentent plus que 55-60 % du total des accédants contre 70 % en 1998-1999. D'après les représentants de la FNAIM auditionnés par votre groupe de travail, la solvabilité des ménages est ainsi revenue à son niveau de 1995. Votre groupe de travail tient à insister sur le fait que la spirale à la hausse des prix de l'immobilier pose un grave problème pour les jeunes ménages souhaitant de venir propriétaire, qui en subissent de plein fouet les conséquences. En effet, les ménages déjà propriétaires souhaitant déménager ont tendance à revendre plus cher afin de faire face à l'augmentation des prix pour pouvoir acheter un nouveau logement sans être contraints de s'endetter à nouveau. En quelque sorte, les propriétaires, même si leur comportement est parfaitement rationnel d'un point de vue économique, auto-entretiennent cette évolution.

Toutefois, fait à ne pas négliger, l'évolution des conditions bancaires a permis de contrecarrer partiellement cette tendance haussière. En effet, s'agissant des prêts immobiliers, les taux d'intérêt se situent aujourd'hui à un niveau historiquement faible ce qui allège d'autant les mensualités de remboursement des emprunts. En outre, la durée des prêts s'est progressivement allongée au cours des dernières années et les ménages peuvent désormais s'endetter sur des périodes supérieures à vingt ans : la durée moyenne des prêts immobiliers est ainsi passée de 12,9 à 15,4 années de 1997 à 2005. Ces deux évolutions concomitantes ont, de facto, permis de compenser la hausse des prix de l'immobilier.

Il n'en reste pas moins que, malgré ces facteurs compensant la flambée des prix, ces évolutions sont préjudiciables dans la mesure où la France ne compte que 56 % de propriétaires, soit un niveau beaucoup plus faible que dans d'autres pays de l'Union européenne. Or, votre groupe de travail considère que la possession par un ménage de sa résidence principale est un puissant bouclier contre la pauvreté, surtout pour les ménages qui, arrivant à l'âge de la retraite, voient leurs revenus diminuer.

B. UNE INADÉQUATION ENTRE L'OFFRE ET LA DEMANDE

La dernière caractéristique de la crise du logement se situe enfin dans la nature de l'offre mise à la disposition de nos concitoyens, qui n'est pas forcément adaptée à leurs besoins.

En premier lieu, votre groupe de travail ne peut que constater un ralentissement de la construction locative sociale de 1994 à 2002. D'une part, le plan de rattrapage mis en place en 2001 a permis de relancer la mécanique de construction et d'autre part, la définition d'objectifs ambitieux par le plan de cohésion sociale devraient permettre de remonter le niveau de l'offre locative nouvelle à un niveau plus proche des besoins des ménages français.

Les évolutions budgétaires du début des années 2000 n'ont cependant pas facilité cette reprise de la construction locative sociale et votre groupe de travail souhaite que les financements de l'Etat soient à la hauteur des objectifs fixés par le plan de cohésion sociale pour ne pas en fragiliser l'exécution. En effet, la subvention budgétaire moyenne versée par l'Etat pour chaque nouveau logement social construit a constamment diminué depuis 2003. Alors qu'elle s'établissait à 15.000 euros en 2003 pour un logement PLAI, cette subvention est passée à 11.000 euros en 2005 et pour les PLUS ces montants sont passés de 5.400 euros à 2.300 euros. Votre groupe de travail estime souhaitable que les conséquences de cette diminution sur l'équilibre des opérations locatives sociales soient examinées avec précision afin que cette tendance ne se traduise pas par un report trop massif sur les finances des collectivités territoriales.

Cependant, force est également de constater que deux évolutions réglementaires ont permis de contrebalancer cette réduction des subventions budgétaires. En effet, la baisse du taux du Livret A et l'allongement de 15 à 25 ans de l'exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pour les logements locatifs sociaux construits entre le 1^er juillet 2004 et le 31 décembre 2009 sont de nature à doper la construction de logements locatifs sociaux.

S'agissant de la promotion privée, votre groupe de travail a abordé à plusieurs reprises la question des effets du nouveau régime d'amortissement fiscal pour favoriser les investissements locatifs (amortissement « Robien »). Même s'il est indéniable que ce produit, entré en application le 3 avril 2003, a permis de relancer massivement la construction de logements locatifs privés (environ 50.000 logements par an quand le régime « Besson » se traduisait par la construction de 20.000 à 30.000 logements), votre groupe de travail estime qu'il a également eu des effets pervers.

En particulier, dans certaines régions françaises, de nombreux logements financés grâce à ce dispositif ont été mis en chantier alors même qu'ils ne répondaient pas exactement à la demande locale. En outre, cet amortissement a été conçu par plusieurs réseaux de commercialisation comme un outil d'optimisation fiscale, proposé aux contribuables-investisseurs comme un produit de défiscalisation comme un autre. Il est ainsi possible que nombre d'investisseurs ne se soient que peu préoccupés des caractéristiques précises du logement construit, de sa localisation et de la possibilité effective de pouvoir le louer au niveau des loyers plafonds. Enfin, votre groupe de travail estime que dans certains cas, le « Robien » a contribué à l'accélération de la flambée des prix du foncier.

En conclusion, le groupe de travail estime nécessaire de prendre des mesures fortes afin de favoriser le développement d'une offre d'habitat adaptée aux besoins de nos concitoyens. Il est indispensable de proposer au plus vite une perspective à nos concitoyens en la matière afin de faciliter la constitution de parcours résidentiels ascendants. Au surplus, votre groupe de travail est persuadé que le développement d'une offre d'habitat plus conforme aux besoins des Français est un préalable indispensable pour que le droit au logement, principe à valeur constitutionnelle, ne reste pas lettre morte.

Au total, sur la base de ces différents éléments, le groupe de travail est amené à émettre trois séries de préconisations tendant à :

- mener une politique foncière ambitieuse au service du logement ;

- poursuivre dans la voie du renforcement du rôle des collectivités territoriales en matière de politique foncière et d'habitat ;

- accompagner la mise en oeuvre du « volet logement » du plan de cohésion sociale.