Bien que le droit au logement soit inscrit dans la loi depuis plus de 20 ans, on estime qu’environ 3 millions de personnes souffrent actuellement de "mal logement", voire d’absence de logement. C’est pour tenter de remédier à cette situation que la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable fixe à l’État une obligation de résultats et non plus seulement de moyens.

Le droit au logement tenu en échec

Proclamé avec la loi Quilliot (1982) qui fait du droit à l’habitation un droit fondamental et consacré quelques années plus tard par la loi Besson de 1990 (« Garantir le droit au logement constitue un devoir de solidarité pour l’ensemble de la nation »), le droit au logement est tenu en échec.

Bien que le nombre des mal logés et des sans abris soit difficilement mesurable, les statistiques de l’INSEE témoignent d’une permanence autour de 3 millions de personnes : selon les derniers chiffres disponibles (Enquête nationale sur le logement – 2001), 86.000 personnes sont sans domicile en France métropolitaine, 548.000 sont dépourvues de logement personnel (hébergement chez des tiers, en camping, etc.) et 2.200.000 vivent dans des conditions très difficiles (absence de chauffage, d’équipement sanitaires, etc.).

Sur le terrain, les élus et intervenants sociaux constatent que le nombre de personnes connaissant des difficultés de logement s’accroît : les dispositifs d’hébergement sont saturés malgré l’augmentation de leurs capacités, les listes d’attente de logements sociaux s’allongent, le recours à l’hébergement par des tiers se développe, etc.

Cette situation s’explique principalement par l’insuffisance de la construction depuis plus de 25 ans, par l’inadaptation des flux récents de construction de logements sociaux qui tendent à se détourner des ménages les plus modestes et par l’envolée des prix de l’immobilier qui bloque la sortie d’un nombre croissant de ménages vers le secteur privé, hypothéquant ainsi l’accès au parc social d’autres populations, notamment celles logées en structures d’urgence et en attente d’une solution plus durable.

C’est à la suite de la mobilisation autour des campements de sans abris installés sous l’impulsion de l’association « les enfants de Don Quichotte » dans plusieurs grandes villes de France durant l’hiver 2006, que l’opposabilité du droit au logement a acquis un fondement juridique : la loi du 5 mars 2007 vise à garantir le droit à un logement à toute personne qui, résidant en France de façon stable et régulière, n’est pas en mesure d’accéder à un logement décent ou de s’y maintenir.

Les principales dispositions de la loi "DALO"

La loi désigne l’État comme le garant du droit au logement. La mise en œuvre de cette garantie s’appuie sur un recours amiable et un recours contentieux.

Le premier recours s’exerce devant une commission de médiation départementale qui, si elle juge la demande de logement urgente et prioritaire, demande au préfet de procurer un logement sur le contingent préfectoral. Si, malgré l’avis de la commission, le relogement n’a pas lieu, le demandeur peut engager un recours devant une juridiction administrative et l’État pourra être condamné à payer une astreinte.

Ce second recours est ouvert aux demandeurs prioritaires (personnes sans logement, menacées d’expulsion sans relogement, hébergés temporairement, etc.) au 1er décembre 2008. Il sera étendu, à partir du 1er janvier 2012, à tous les demandeurs de logement social qui n’ont pas reçu de réponse à leur demande après un délai anormalement long.

La loi reconnaît par ailleurs aux personnes accueillies dans un hébergement d’urgence le droit d’y rester jusqu’à ce qu’il leur soit proposé une place en hébergement stable ou un logement adapté à leur situation. Elle prévoit également la création d’un comité de suivi chargé d’évaluer la mise en oeuvre du droit au logement.

Les autres dispositions de la loi "DALO" visent principalement à développer l’offre d’hébergements et de logements. Sont notamment prévus :

• l’augmentation du nombre de logements sociaux à construire sur la période 2005-2009 dans le cadre de la loi de cohésion sociale : il passe de 500 000 à 591 000, afin de rééquilibrer l’offre au profit des logements « très sociaux »,

• l’augmentation des objectifs d’accroissement des capacités d’hébergement figurant dans la loi de cohésion sociale : il s’agit notamment de transformer 10 500 places d’hébergement d’urgence en places d’hébergement de stabilisation ou places de centres d’hébergement et de réinsertion sociale.

• le renforcement des obligations fixées aux communes et groupements intercommunaux en matière de création de places d’hébergement d’urgence,

• l’extension de l’obligation de 20% de logements sociaux, représentant quelque 250 communes de plus.

Les réactions et interrogations

Pour le Haut Comité pour le logement des personnes défavorisées, il est indispensable que le comité de suivi se saisisse de certains points laissés en suspens par le texte de la loi. Il recommande tout d’abord de définir les responsabilités des collectivités territoriales afin que le développement de l’offre de logements sociaux soit harmonieusement réparti entre les communes et permette la mixité sociale. Il précise qu’un « traitement spécifique devra être accordé à l’Île de France, qui connait une crise particulièrement lourde du fait de l’absence d’une autorité en capacité de mettre en œuvre une politique d’agglomération ». Estimant par ailleurs que le contingent préfectoral ne pourra suffire à répondre aux demandes prioritaires de logement, il suggère de développer les conventions passées avec les propriétaires privés et les dispositifs de réhabilitation de l’habitat. Enfin, il souligne que la mise en œuvre du droit au logement « nécessitera une revalorisation de l’effort de la collectivité en faveur du logement ».

Certaines associations d’aide aux sans abris contestent la portée de la loi. Considérant que le recours au contingent préfectoral ne pourra suffire, elles appellent à la mise à disposition de logements et de locaux publics ou semi-publics et à la réquisition des logements vides, rendue possible par une ordonnance de 1945 et confirmée par la loi de 1998 relative à la lutte contre les exclusions.

Elles déplorent d’autre part que la loi ne modifie en rien les procédures d’expulsions locatives et considèrent que la prévention des expulsions constitue le volet manquant de la loi. Dans son rapport « Les personnes sans domicile » (mars 2007), la Cour des comptes, après avoir souligné que la perte du logement est un facteur clé dans « les ruptures qui conduisent à la rue », avait constaté le mauvais fonctionnement du dispositif de prévention des expulsions et avait regretté qu’il n’en existe aucun concernant le parc privé.