La loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant Engagement national pour le logement (dite loi ENL) a recentré le dispositif d’aide à l’investissement locatif dénommé " dispositif Robien " sur les agglomérations dont le marché locatif est le plus tendu. Elle a également instauré un nouveau dispositif d’aide à l’investissement locatif, le " Borloo populaire ", afin de répondre au besoin des ménages aux revenus modestes et moyens. A l’occasion de la modification de ces deux dispositifs d’aide à l’investissement locatif, le législateur a prévu la remise au Parlement, avant le 15 septembre 2007, d’un " rapport dressant le bilan de l’application des aides fiscales en faveur de l’investissement locatif " et prévu que ce rapport " analyse les effets de ces mesures sur l’investissement immobilier locatif, notamment en ce qui concerne leurs coûts et leurs bénéficiaires. "

Le présent rapport a permis de mettre en perspective les caractéristiques des différents dispositifs fiscaux d'incitation à l'investissement locatif qui se sont succédé. Il donne également des éléments sur leur coût, sur les caractéristiques des investisseurs et des investissements, et
apporte un éclairage sur l'occupation des logements financés par le biais de ces dispositifs. Les principaux faits saillants sont résumés ci-après.

Les caractéristiques des dispositifs ont sensiblement évolué dans le temps. La création du Périssol a marqué le passage d'un dispositif sous la forme de réduction d'impôt à un dispositif sous la forme d'un amortissement. Ce changement n'a pas été sans impact sur la typologie des logements financés, puisque des logements plus grands et mieux situés ont pu être financés sans subir l'inconvénient du plafonnement de l'avantage fiscal ; cette évolution s'est cependant également traduite par un accroissement significatif de la dépense fiscale.

Le dispositif Besson a été marqué par des plafonds de loyers de niveau intermédiaire et des plafonds de ressources. La dépense fiscale unitaire a sensiblement décru, mais la rentabilité s'est dégradée et la production s'est également inscrite en recul.

La création du dispositif Robien, dont la cible sociale est plus large, s'est accompagnée d'une reprise importante de la production, mais là encore au prix d'une dépense fiscale accrue. Le caractère moins contraignant des plafonds de loyer a permis une augmentation de la part des logements financés hors zone rurale, mais le ciblage géographique est resté perfectible : un recentrage du dispositif a été effectué.

Pour un profil standardisé d'investisseur et de logement au cours du temps, la hiérarchie de la dépense fiscale par logement s'établit clairement. En euros constants, le dispositif Périssol a été
de ce point de vue le plus coûteux, devant le dispositif Robien dont la dépense fiscale est sensiblement équivalente au Besson, le Quilès-Méhaignerie puis le Méhaignerie. La dépense fiscale pour un logement standard hors Île-de-France s'étale ainsi entre 12 000 et 20 000 euros constants 2006 selon le dispositif. Si l'on rapporte la dépense fiscale au prix du logement, la hiérarchie est modifiée en raison de la forte augmentation des prix sur la période. Selon cet indicateur, si le Périssol reste le dispositif le plus coûteux à plus de 16% du prix du logement, le Robien et le Besson se rejoignent à environ 13% du prix du logement ; le Quilès-Méhaignerie sensiblement supérieur atteint 14% ; le Borloo populaire apparaît enfin plus coûteux que le Robien recentré et que le Méhaignerie, 11% contre 9% et 10%. Si la dépense par logement est plus importante pour le Borloo populaire que le Robien recentré, cette dépense tient également compte de l'effort de loyer demandé au propriétaire. En revanche, le nombre de logements concernés étant moindre, le montant global de la dépense devrait être inférieur.

S'agissant de la dépense fiscale agrégée, la montée en puissance des dispositifs a conduit à une
progression presque continue de son montant. Elle s'établit ainsi en 2005 à près de 700 M €.

Ces chiffres reposent sur l'approche de chiffrage de la dépense fiscale retenue dans le cadre des projets de loi de finances, qui peut être qualifiée de dépense fiscale " brute " dans la mesure où elle ne prend pas en compte l'effet déclencheur des dispositifs, qui est de nature à générer un supplément de recettes fiscales. Une approche de la dépense fiscale nette conduirait à des coûts qui pourraient être sensiblement inférieurs mais nécessiterait de pouvoir mettre en évidence le nombre de logements déclenchés par l'existence des dispositifs, ce qui constitue un champ d'étude restant à explorer.

D'après les sources utilisées, les investisseurs dans le cadre de dispositifs fiscaux se distinguent
par leur catégorie socio-professionnelle - plus de 50% sont cadres supérieurs - et par leur revenu - 30% à 40% relèvent des trois dernières tranches du barème, contre 10% pour les accédants dans le neuf. Le revenu médian des investisseurs atteint ainsi 58 000 € et a peu varié depuis 2001. Les investisseurs sont en moyenne âgés de 44 ans et leur ménage est composé en moyenne de 2,6 personnes.

S'agissant des logements acquis dans le cadre des dispositifs, ce sont essentiellement des appartements (à 71%). Ces logements sont plus petits que ceux acquis pour l'accession ; leur taille diffère suivant les sources : en moyenne 65 m² pour statistiquement 3,0 pièces selon une source, 40 m² pour 2,5 pièces selon l'autre source. Les logements neufs acquis par les investisseurs sont davantage situés dans des agglomérations de taille importante que ceux acquis par des accédants : 39% des logements des investisseurs sont situés dans des agglomérations de plus de 100 000 habitants, contre 28% pour les accédants. Cependant, si on considère la répartition par aire urbaine et non par agglomération, il apparaît que les logements acquis par les investisseurs sont moins concentrés dans les zones où la tension du marché est forte que ceux acquis par les accédants.

S'agissant des caractéristiques financières, les logements acquis dans le cadre des dispositifs fiscaux ont vu leur prix augmenter fortement depuis 2001, comme l'ensemble des prix du neuf. Compte tenu des surfaces plus petites, le prix des logements acquis auprès de promoteurs est en moyenne inférieur au prix d'un logement neuf en accession (142 000 euros contre 180 000 euros), même si leur prix au mètre carré est supérieur. Le prix des logements en investissement locatif est essentiellement financé par emprunt (taux d'apport personnel de 14%) ; la durée moyenne de l'emprunt est de quinze ans et il s'agit à 60% de prêts à taux fixe.

L'étude de la population accueillie dans l'ensemble de l'offre nouvelle de logements en investissement locatif sur la période 1995-2004 montre qu'il s'agit d'une population plutôt intermédiaire en terme de ressources. Les ménages accueillis dans le parc locatif neuf sont des ménages intermédiaires, avec un revenu par unité de consommation au sens de l’INSEE de 14 000 € annuels contre 13 900 € pour l'ensemble des emménagés récents.

Cette population est, par ailleurs, jeune et peu familiale. L'âge moyen de la personne de référence est ainsi de 28 ans, contre 47 pour l'ensemble des emménagés récents. De la même façon, plus de la moitié des emménagés récents dans le parc locatif sont des couples ou des personnes seules. La taille moyenne des ménages (au sens fiscal) dans le parc locatif neuf est de 1,9 contre 2,7 pour l'ensemble des emménagés. Enfin, le locatif dans le neuf et le locatif dans l'ancien se distinguent peu du point de vue de la composition des ménages accueillis.

Ces indications tendent à montrer que ces logements constituent donc probablement une étape dans leur trajectoire résidentielle, ce qui paraît cohérent avec la faible durée d'occupation de ces logements.

Le panorama des études locales réalisées, qui concernent essentiellement l'effet du dispositif Robien, contribue d'abord à souligner la difficulté liée à l'absence de source administrative exhaustive. Les données quantitatives reposent alors nécessairement sur des approches indirectes ou sur des enquêtes spécifiques dont il convient de se préserver des biais méthodologiques. Il permet également de mettre en relief des situations très différentes selon les situations locales, avec des phénomènes de production manifestement excessive dans certaines zones limitées, et de production mieux adaptée dans d'autres.

La vision d'ensemble laisse paraître une contribution significative du dispositif à la hausse de la production de logements neufs, et un effet progressif de cette production sur le marché locatif, qui a, dans certaines circonstances, un effet sur la transformation du parc locatif ancien de moindre qualité, qui souffre en comparaison d'une moindre attractivité, ce qui peut provoquer la réalisation de travaux ou la vente à des accédants à la propriété.

A partir de ces informations, un certain nombre de pistes de réflexions peuvent être ouvertes :

Premièrement, les caractéristiques fiscales des dispositifs influent bien sur la typologie des logements financés. Il est donc crucial de s'assurer a priori que ces caractéristiques favorisent bien l'émergence d'un parc locatif dont le profil répond à la demande, en particulier en termes de taille, de niveau de loyer et de localisation. Il faut toutefois reconnaître que l'analyse de la demande, en particulier depuis le niveau national, est un exercice délicat tant les marchés locaux de l'habitat sont hétérogènes.

Deuxièmement, la question du ciblage social des dispositifs n'est pas neutre en termes financiers. Des plafonds de loyers et de ressources plus contraignants nécessitent une majoration de la dépense fiscale pour assurer à l'investisseur une attractivité suffisante. A défaut, le niveau de la production risque de diminuer dans des proportions qui peuvent être significatives. Dans l'objectif de la détente du marché locatif, le choix de dispositifs fiscaux socialement ciblés et donc plus coûteux constitue une alternative au choix de dispositifs non ciblés socialement mais qui permettent, pour une même dépense fiscale agrégée, une production plus importante.

Troisièmement, les choix de localisation des logements faits par les investisseurs n'apparaissent pas, au vu des études réalisées dans ce rapport, comme parfaitement satisfaisantes. En effet, une part significative des investissements est réalisée dans des zones dont la tension du marché est faible ou intermédiaire. On peut s'interroger sur un ciblage des dispositifs à certaines zones dont le marché immobilier est considéré comme suffisamment tendu pour justifier une aide fiscale de l'Etat. Cette interrogation peut se doubler d'une réflexion sur l’articulation entre les aides fiscales et les interventions des collectivités dans le domaine de l’habitat, notamment quand elles sont délégataires. Or, le coût d'urbanisation associé à la construction de logements neufs et le risque électoral que cela peut représenter, peut limiter la volonté des élus locaux, en particulier les maires, d'utiliser ce type d'aide. Il conviendra donc de veiller à ce que les incitations des collectivités locales à encourager le recours aux aides fiscales soient conformes avec les besoins de leur marché local de l'habitat.

Quatrièmement, dès lors qu'une contrainte de loyer est imposée, il est certain que la pertinence des plafonds de loyer aura un impact sur le niveau de la production de logements et sur le coût de a dépense fiscale. Il convient en effet de souligner qu'un investisseur rationnel n'opte pour un dispositif socialement contraignant que si l'avantage fiscal supplémentaire lui compense au moins la différence de loyer avec le prix du marché. Aujourd'hui, le territoire national est divisé en quatre zones selon lesquelles les plafonds de loyer sont différenciés. Chaque zone reste hétérogène en termes de tension du marché : dans une zone, dans les parties les plus chères, l'écart entre plafond de loyer et loyer de marché est plus important et dans les parties les moins chères, l'écart entre plafond de loyer et loyer de marché est plus faible. L'avantage fiscal, pour sa part, diffère peu selon la partie de la zone concernée. L'objectif d'efficacité de la dépense publique suppose donc de pouvoir approcher plus finement encore le prix du marché de manière à ne pas faire plus que compenser cette différence : force est de constater que l'appréciation fine des prix du marché est un domaine qui recèle un potentiel de progression important.

Cinquièmement, il est probable que l'efficacité des mesures fiscales en termes de déclenchement d'opérations est fortement dépendante de l'insertion des dispositifs dans la conjoncture de la construction. En période de faible construction, la plus grande partie des investissements réalisés dans le cadre des dispositifs fiscaux est en effet probablement déclenchée par ces dispositifs. A l'inverse, en période de surchauffe, il est probable qu'une part significative des logements bénéficiant de dispositifs fiscaux aurait été financé même en l'absence de dispositif. Cette observation permet d'ouvrir une réflexion quant à l'utilisation des dispositifs fiscaux pour réguler le niveau de la construction. Cette utilisation peut cependant se heurter à deux difficultés majeures. D'abord, la nécessité d'assurer une certaine stabilité dans le temps des dispositifs pour permettre une bonne appréhension des dispositifs par les promoteurs et des investisseurs, pour éviter les à-coups liés au passage d'un dispositif à l'autre et pour permettre une évaluation plus complète de ces dispositifs. Ensuite, une certaine difficulté d'identifier a priori les évolutions futures de la conjoncture en termes de construction.

Si ce rapport ne permet pas de trancher l'ensemble des questions que pose l'évaluation des dispositifs d'incitation fiscale à l'investissement locatif, il apporte cependant un certain nombre d'informations quantitatives et conduit à dégager plusieurs pistes de réflexions quant à une éventuelle évolution future de ces dispositifs. Enfin, il ouvre la voie à de futurs travaux qui permettraient d'approfondir l'appréhension de l'impact macro-économique de ces dispositifs ainsi que de leur effet sur les marchés locaux de l'habitat.

Pour consulter la totalité du rapport (pdf, 856 Ko)